판례번호208911

甲 지방자치단체가 관리기관인 농공단지의 안에 위치한 공장에서 콘크리트제품 제조업을 영위하여 온 乙 주식회사가 공장업종에 레미콘제조업을 추가하는 공장업종변경승인신청을 하여 승인처분을 받았으나 인근 주민 등의 민원이 제기되어 甲 지방자치단체의 직원인 丙이 乙 회사에 레미콘제조업을 다시 제외하는 내용의 산업단지입주계약 변경신청서를 제출할 것을 요청하였고, 이에 乙 회사가 丙으로부터 ‘레미콘 추가 업종과 관련, 주민과 합의를 통하여 의견 수렴 시 추가 신청 건에 대하여 등록하게 됨을 약속드립니다’라고 기재된 각서를 교부받은 다음 산업단지입주계약 변경신청을 하여 변경승인처분을 받았는데, 乙 회사가 甲 지방자치단체를 상대로 위와 같은 요청행위와 변경승인처분이 위법한 행정행위로서 불법행위에 해당한다고 주장하며 손해배상을 구한 사안에서, 제반 사정에 비추어 甲 지방자치단체 소속 공무원들이 乙 회사를 강박 또는 협박하였다거나 위와 같은 요청행위가 乙 회사에 대한 집중감사와 결부되어 강제성을 띰으로써 한계를 일탈하였다고 보기 어렵고, 변경승인처분이 공무원의 객관적 주의의무를 위반함으로써 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르렀다고 인정할 수 없다고 한 사례


甲 지방자치단체가 관리기관인 농공단지의 안에 위치한 공장에서 콘크리트제품 제조업을 영위하여 온 乙 주식회사가 공장업종에 레미콘제조업을 추가하는 공장업종변경승인신청을 하여 승인처분을 받았으나 인근 주민 등의 민원이 제기되어 甲 지방자치단체의 직원인 丙이 乙 회사에 레미콘제조업을 다시 제외하는 내용의 산업단지입주계약 변경신청서를 제출할 것을 요청하였고(이하 ‘요청행위’라고 한다), 이에 乙 회사가 丙으로부터 ‘레미콘 추가 업종과 관련, 주민과 합의를 통하여 의견 수렴 시 추가 신청 건에 대하여 등록하게 됨을 약속드립니다’라고 기재된 각서를 교부받은 다음 산업단지입주계약 변경신청을 하여 변경승인처분을 받았는데, 乙 회사가 甲 지방자치단체를 상대로 위와 같은 요청행위와 변경승인처분이 위법한 행정행위로서 불법행위에 해당한다고 주장하며 손해배상을 구한 사안이다.
위 요청행위는 甲 지방자치단체 소속 공무원이 공장 인근 주민 등이 제기한 민원인 분진, 소음, 환경오염 등을 해결하려는 목적에서 乙 회사에 스스로 공장업종에서 레미콘제조업을 제외하도록 지도, 권고, 조언 등을 한 것으로서 행정절차법 제2조 제3호에 정한 행정지도에 해당하는데, 요청행위 전후로 甲 지방자치단체의 乙 회사에 대한 위법행위 적발 등 집중감사가 있었으나, 甲 지방자치단체는 乙 회사의 요청행위 수용 이후로도 적발된 위법사항에 대한 시정조치 및 이행 여부를 지속적으로 확인하였으므로 乙 회사가 요청행위를 수용하지 않아서 집중감사 및 시정조치(불이익한 조치)를 하였다고 보기 어려운 점, 甲 지방자치단체는 분진 발생 등으로 인한 민원을 받은 이후 乙 회사에 대한 감사를 통해 위법사항들을 적발하고 상응하는 시정조치를 취한 것으로 위와 같이 관리감독의무를 이행한 것을 乙 회사에 대한 부당한 조치라고 보기 어려운 점, 甲 지방자치단체는 분진 발생 등에 대한 실효성 있는 예방이 이루어지지 않고 인근 주민 등의 민원이 끊이지 않자 乙 회사에 요청행위를 하면서 인근 주민들과 합의하면 공장업종에 다시 레미콘제조업을 추가하는 승인을 해주기로 약속하고 각서를 교부한 데다가 행정지도의 내용이나 방법에 행정기관의 재량이 인정되므로, 위 요청행위를 위법하다고 보기 어려운 점, 乙 회사는 인근 주민들의 잦은 민원제기와 법적 대응 준비가 부담되었고 레미콘제조업을 원활히 영위하기 위해서는 인근 주민들과의 합의가 반드시 필요하다고 인식하여 甲 지방자치단체로부터 각서를 받은 후 요청행위를 수용한 것으로 보이는 점에 비추어 보면, 甲 지방자치단체 소속 공무원들이 乙 회사를 강박 또는 협박하였다거나 요청행위가 乙 회사에 대한 집중감사와 결부되어 강제성을 띰으로써 한계를 일탈하였다고 보기 어렵고, 한편 甲 지방자치단체의 장은 乙 회사가 각서를 교부받고 요청행위를 수용하여 산업단지입주계약 변경신청을 함에 따라 변경승인처분을 하였을 뿐인 점, 요청행위나 변경승인처분은 기본적으로 인근 주민 등의 실제 피해 및 민원으로 인해 발단된 것으로 甲 지방자치단체에 책임을 묻기 어려운 점, 요청행위와 乙 회사에 대한 집중감사가 결부되었다고 보기 어렵고 甲 지방자치단체의 乙 회사에 대한 위법사항 적발 및 시정조치가 부당하다고 단정하기도 어려운 점, 변경승인처분은 乙 회사의 레미콘제조업종 제외 신청을 사실상 수리한 것에 불과하여 공장업종변경승인으로 乙 회사에 부여된 신뢰를 침해하였다고 보기 어렵고, 乙 회사에 대한 집중감사나 위법사항 적발 및 시정조치와 결부된 위법한 처분이라 할 수도 없는 점에 비추어, 변경승인처분이 공무원의 객관적 주의의무를 위반함으로써 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르렀다고 인정할 수 없다고 한 사례이다.